Litigio en tierras y derechos territoriales

Obstáculos y oportunidades presentes en la Ley de Paramos (1930 de 2018) para la solución de conflictos socioambientales

La reciente decisión de la Corte Constitucional respecto a la delimitación del complejo de páramo Cruz Verde y Sumapaz abre nuevamente el debate alrededor de la ausencia de participación efectiva de las comunidades rurales en los procesos de ordenamiento ambiental, específicamente en los procesos de delimitación de los 36 ecosistemas de páramos existentes en el territorio nacional. Con este fallo, son tres los pronunciamientos judiciales que dejan sin efecto resoluciones de delimitación[1].

Desde la Comisión Colombiana de Juristas queremos hacer un aporte a este debate, a través de un análisis del contenido de laley 1930 de 2018, llamada ley de páramos, norma que contiene algunos apartes que pueden ser obstáculos, pero también oportunidades, para la solución de conflictos socioambientales, finalizando con algunas conclusiones y recomendaciones.

Previo al abordaje de las disposiciones en la ley de páramos, es preciso mencionar que el Estado colombiano ha suscrito instrumentos internacionales en materia ambiental[2] con los que deben guardar armonía las iniciativas de gobierno en torno a la protección y manejo del ambiente, en virtud del bloque de constitucionalidad[3].

Estos instrumentos internacionales hacen énfasis en la necesidad de comprender la conservación como una acción conjunta entre autoridades ambientales, pueblos étnicos y comunidades locales, de modo que pueda lograse una protección de los ecosistemas en su riqueza biocultural y no exclusivamente biológica, apartándose de un enfoque conservacionista. Adoptan además acciones para la conservación desde una perspectiva de integralidad de derechos, donde se procure la protección del ambiente sin desconocer los derechos fundamentales de comunidades étnicas y locales, y donde la participación efectiva de dichas comunidades en la gestión y manejo ambiental sea el pilar fundamental de las políticas públicas en la materia. 

Para el caso concreto del complejo de páramo Cruz Verde y Sumapaz, la participación ciudadana en la gestión y conservación juega un papel fundamental, teniendo en cuenta la presencia antrópica en aumento, la cual para 2014, según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, alcanzaba los 8.700.000 habitantes, dentro de los 25 municipios que conforman el entorno local del páramo[4].

Obstáculos:

El artículo 5 establece las actividades prohibidas al interior de los páramos; entre ellas, el numeral 5 prohíbe el uso de maquinaria pesada en actividades agropecuarias y menciona que el uso de otro tipo de maquinaria estará sujeto al desarrollo de actividades orientadas a garantizar un mínimo vital, de conformidad con el plan de manejo del páramo.

Lo inconveniente de esta disposición es que deja a discrecionalidad de las autoridades ambientales y agrarias determinar cuándo se trata de maquinaria para garantizar el mínimo vital o no, sin que existan criterios técnico-legales para llegar a dicha conclusión. Así mismo, se supedita la prohibición establecida a lo estipulado en el plan de manejo del páramo, con el que no cuenta el complejo de Cruz Verde y Sumapaz, y que debe ser construido en un término de cincoaños[5] por las cuatro corporaciones autónomas con jurisdicción en este páramo.

Por su parte, el numeral 10 prohíbe las talas, excepto aquellas que sean necesarias para garantizar la conservación de los páramos. Al limitar la tala permitida a las acciones de conservación, esta disposición excluye los usos tradicionales de la madera por parte de comunidades étnicas o locales, por ejemplo para el mantenimiento de cercas o la elaboración de alimentos. Adicionalmente, desconoce el uso por ministerio de la ley establecido en el artículo 53 del Decreto 2811 de 1974, que permite a habitantes del territorio nacional usar elementos del ambiente sin que medie permiso ambiental, siempre que sea para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico [6].

El parágrafo 1 del artículo 5 establece que, tratándose de páramos que se traslapen con áreas protegidas, deberá respetarse el régimen ambiental más estricto, lo que supone que el 42% del complejo de páramo que se traslapa con el Parque Nacional Natural Sumapaz – PNNS- ya cuenta con un instrumento de manejo y control correspondiente al Plan de Manejo Ambiental del Parque. Sin embargo, este plan no ha sido actualizado desde 2005. Por otra parte, la zonificación del páramo delimitado solo se realizaría en el 58% del área restante, situación que desconoce la participación efectiva de las más de 520 familias campesinas asentadas en el PNNS[7].

El artículo 8 fija un límite de cinco años para realizar el saneamiento predial al interior de los páramos delimitados. El inconveniente es que no existen a la fecha criterios para llevar a cabo este saneamiento por parte de las autoridades competentes[8], lo cual podría derivar en un saneamiento discrecional que legitime el despojo o acaparamiento ilegal de tierras. Tampoco se define cuáles serán las alternativas de acceso y formalización para las familias campesinas poseedoras, ocupantes, tenedoras o sin tierra, máxime cuando se establece la compra de predios al interior de páramos como una acción de utilidad pública e interés social, lo que permitiría la expropiación administrativa.

Por último, el artículo 10 propone la reconversión y sustitución de actividades agropecuarias de alto impacto y permite que se sigan desarrollando las de bajo impacto. Sin embargo, no se establece cuándo se está frente a una u otra actividad, ni los criterios para definirlas.

Luego de la Ley de Páramos, el Ministerio de Ambiente elaboró una propuesta de resolución este año, donde define qué es una actividad agropecuaria de bajo impacto y propone una metodología para determinarla. Esta propuesta desconoce criterios derivados de las prácticas y tradiciones campesinas en la producción de alimentos. Además, por tratarse de una iniciativa únicamente de gobierno, se estaría obviando la ruta de participación establecida por la Corte Constitucional en la sentencia T-361 de 2017 sobre la delimitación del páramo de Santurbán, ruta también ordenada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá en 2018, respecto a la delimitación del páramo de Pisba.

Oportunidades:

El artículo 6, menciona que dentro de la construcción del Plan de Manejo Ambiental –PMA- de los páramos deben garantizarse mecanismos de participación ciudadana, para que los programas y proyectos de sustitución o reconversión tengan un carácter participativo y concertado.

Esta disposición se convierte en el punto de partida para concretar alternativas concertadas con las comunidades locales, ya sea a través de la construcción de una zonificación ambiental participativa, la formulación de proyectos de actividades sostenibles, el impulso y concreción de la Zona de Reserva Campesina del Sumapaz, entre otras alternativas complementarias para la conservación. Igual efecto tiene el contenido del artículo 15, que permite concertar acciones progresivas de preservación, restauración, reconversión y sustitución de actividades agropecuarias, sumando el carácter progresivo de estas medidas, lo que permitirá que las comunidades campesinas puedan hacer reconversión o sustitución de sus actividades si así lo acuerdan, al tiempo que se les garantice una estabilidad económica y una vida digna.

El artículo 16 crea la figura de gestores de páramo y el Ministerio de Ambiente ya tiene una propuesta de resolución que reglamenta dicha figura. Los gestores de páramo pueden ser una oportunidad para generar procesos organizativos y unificar agendas de las organizaciones sociales en los páramos. Pero no puede convertirse el reconocimiento como gestor del páramo en un requisito para poder participar de manera efectiva en las decisiones, programas, planes y demás acciones derivadas de la delimitación.

Finalmente, el artículo 18 menciona que los procesos de sustitución o reconversión de actividades agropecuarias de alto impacto propenderán por mejorar la calidad de vida de los habitantes tradicionales de estas zonas. Esta disposición reconoce e incorpora la perspectiva de integralidad de derechos para la protección del ambiente, en armonía con la garantía de los derechos fundamentales de las comunidades asentadas históricamente en los páramos.

Conclusiones y recomendaciones:

• Debe fortalecerse la vigilancia y el control alrededor de la expedición de permisos y licencias ambientales para la exploración o explotación de recursos naturales no renovables al interior del complejo, para evitar la intensificación de conflictos socioambientales.  Lo anterior, teniendo en cuenta que el mayor problema del complejo está asociado al extractivismo, según el Instituto Humboldt, que identificó la existencia de 8 títulos y 14 solicitudes mineras al interior del Complejo, y múltiples solicitudes para la concesión de nuevos títulos en los alrededores, en las subzonas del río Negro, río Bogotá y río Metica[9].

• La gobernanza territorial y ambiental debe construirse bajo criterios de participación efectiva e incluyentes. Por ello en el marco de la construcción del Plan de Manejo para Cruz Verde y Sumapaz, se sugiere realizar un ejercicio de Zonificación Ambiental Participativa, al que hace referencia el punto 1.1.10 del Acuerdo Final de Paz y del cual existe una metodología construida e implementada a través de pilotos, por parte de organizaciones como la Asociación de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc) y el Centro de Estudios para la Paz (Cespaz), junto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

• Se propone adelantar acciones para fortalecer e impulsar la iniciativa de Zona de Reserva Campesina abanderada por SINTRAPAZ, como instrumento para el ordenamiento productivo, social y ambiental del complejo. Esta figura de ordenamiento tiene como objetivo servir de zona de amortiguación para áreas protegidas, en este caso de un ecosistema estratégico, convirtiéndose en una estrategia complementaria para la conservación.

• Teniendo en cuenta que el Parque Nacional Natural Sumapaz abarca el 42% del complejo, que dicho Parque debe actualizar su plan de manejo de 2005 y que cuenta con más de 520 familias campesinas en su interior[10],  se sugiere revisar y hacer uso de las propuestas construidas desde la delegación campesina de la Mesa de Concertación Nacional con Parques Nacionales Naturales, como alternativas para prevenir o solucionar conflictos socioambientales, y lograr la armonía entre conservación y vida digna para las comunidades campesinas[11].

• Existe un mapeo de actores en Cruz Verde y Sumapaz, realizado por el Instituto Humboldt, en el que se identifican varios procesos organizativos. Esto comporta una oportunidad para construir rutas concertadas que eviten la configuración o intensificación de conflictos socioambientales. Estas rutas deben construirse bajo los lineamientos de participación efectiva establecidos en la sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional y el fallo de tutela del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 2018, en torno a la delimitación de los páramos de Santurbán y Pisba, respectivamente.   

• Existen 25 municipios y cuatro corporaciones autónomas[12] con jurisdicción en el entorno de Cruz Verde y Sumapaz, lo cual ofrece la posibilidad de sumar esfuerzos presupuestales y operativos para la implementación de soluciones a las tensiones o conflictos socioambientales existentes y por presentarse.

• Debe hacerse un reconocimiento y un ejercicio de sistematización de las iniciativas comunitarias de conservación, como por ejemplo las identificadas por el Instituto Humboldt en las Zonas de Reserva Campesinas de Cabrera, Pato Balsillas y Valle del Río Cimitarra. Esta sistematización será un insumo para formular alternativas complementarias de conservación que impliquen, por ejemplo, un co-manejo del páramo, permitiendo así conservarlo, al tiempo que se garantiza la permanencia y vida digna a las familias campesinas.

• Finalmente se propone impulsar, dentro de los páramos, la construcción participativa de un modelo de Pago por Servicios Ambientales (PSA) que no implique la mercantilización de la naturaleza a través del diseño de nuevas fuentes de financiamiento o modos de pago, ni la ausencia de responsabilidad de quien paga, respecto a la mitigación y/o disminución de sus actividades contaminantes.

Sergio A. Martínez, abogado de Litigio en Tierras.

[1]La Corte Constitucional, mediante revisión de tutela, ha dejado sin efectos las resoluciones de delimitación expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenibl, respecto a los páramos de Santurbán y Cruz Verde y Sumapaz, y el Tribunal Administrativo de Boyacá tomó la misma decisión en relación con el páramo de Pisba.

[2] Al respecto, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de 1992, estableció que “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda”.

Por su parte, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, de las Naciones Unidas, reconoce “la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidades locales y poblaciones indígenas que tienen sistemas de vida tradicionales basados en los recursos biológicos”. Y establece la obligación, para los Estados partes, de “respetar, preservar y mantener los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica”.

Así mismo, la  Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO-, publicó en 2012 lasDirectrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional, donde se menciona que “la erradicación del hambre y la pobreza y el uso sostenible del medio ambiente dependen en gran medida de la forma en que las personas, las comunidades y otros grupos consiguen acceder a la tierra, la pesca y los bosques. Los medios de vida de muchos, particularmente las poblaciones rurales pobres, se basan en un acceso seguro y equitativo a estos recursos y en su control”.

[3] Así lo establece la Constitución Política en el artículo 93, y la misma ley de páramos en su artículo segundo, numeral 2.

[4]Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt” y Fundación Universidad Externado de Colombia, Caracterización socioeconómica y cultural del complejo de páramos Cruz Verde-Sumapaz en jurisdicción de la CAM, CAR, CORMACARENA, SDA Y CORPORINOQUIA, Informe final, Bogotá, abril 2015.

[5] Término contado a partir de la expedición de la resolución de delimitación 1434 de 2017, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

[6] Decreto 2811 de 1974. Artículo 53.- Todos los habitantes del territorio nacional, sin que necesiten permiso, tienen derecho de usar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales de dominio público, para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto con ello no se violen disposiciones legales o derechos de terceros.

[7]Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt” y Fundación Universidad Externado de Colombia, Caracterización socioeconómica y cultural del complejo de páramos Cruz Verde-Sumapaz en jurisdicción de la CAM, CAR, CORMACARENA, SDA Y CORPORINOQUIA, Informe final, Bogotá, abril 2015.

[8] Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-, Agencia Nacional de Tierras –ANT-, la Superintendencia Notariado y Registro –SNR-, Parques Nacionales Naturales de Colombia y otras.

[9]Ibidem.

[10] Ibidem.

[11]Pueden consultarse las propuestas de la delegación campesina en la Mesa de Concertación Nacional con Parques, en el siguiente enlace: https://parquesconcampesinos.wordpress.com/

[12] Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), Corporación para el desarrollo sostenible de La Macarena (Cormacarena), Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM) y Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (Corporinoquia).